法律制度屬于上層建筑，法規(guī)體系更是高大上。本文只是基層草根閑扯而已。
“新”與“舊”
在2000年1月，原交通部就印發(fā)了《公路水路交通法規(guī)體系框架和實(shí)施意見(jiàn)》(交體法發(fā)〔2000〕20號(hào))，搭起了公路水路交通法規(guī)體系框架。
這可不是匯編法律法規(guī)或者開(kāi)列個(gè)立法計(jì)劃目錄的簡(jiǎn)單勞動(dòng)，是很需要懂一番腦筋的。很多部門(mén)都還沒(méi)有建立起這樣的體系，或者說(shuō)沒(méi)有公之于眾。
“大部門(mén)制”改革后，交通運(yùn)輸部在公路水路領(lǐng)域的基礎(chǔ)上加入了鐵路、民航和郵政的法律法規(guī)，2016年11月，交通運(yùn)輸部印發(fā)《關(guān)于完善綜合交通運(yùn)輸法規(guī)體系的實(shí)施意見(jiàn)》(交法發(fā)〔2016〕195號(hào))。原來(lái)交通部的“公路水路交通法規(guī)體系”升格成了“綜合交通運(yùn)輸法規(guī)體系”。
2016版交通運(yùn)輸法規(guī)體系與四年后的2020版交通法規(guī)體系的文件，從標(biāo)題到形式都十分近似。
或許是為了與建設(shè)“交通強(qiáng)國(guó)”相銜接，如今這個(gè)體系叫“交通法規(guī)體系”。
這兩個(gè)法規(guī)體系，總體框架上非常接近，都是“綜合(跨運(yùn)輸方式)+五大專業(yè)”。
相對(duì)于2016版，2020版法規(guī)體系在“跨運(yùn)輸方式法規(guī)系統(tǒng)”中刪除了《多式聯(lián)運(yùn)法》;在“公路法規(guī)系統(tǒng)”中增加了《農(nóng)村公路條例》;在“水路法規(guī)系統(tǒng)”將《船員條例》升格為《船員法》;在民航法規(guī)體系中新增了《無(wú)人駕駛航空器飛行管理?xiàng)l例》，刪除了《航空運(yùn)輸危險(xiǎn)品管理?xiàng)l例》《民用航空運(yùn)輸不定期飛行管理暫行規(guī)定》，等等。
對(duì)照兩個(gè)版本法規(guī)體系中法律法規(guī)的制定情況，可以發(fā)現(xiàn)四年來(lái)變化不大。
2016年“待制定”“待修改”的，到2020年基本仍是“待制定”“待修改”狀態(tài)。最大的變化，是待制定的《快遞條例》，到2020年成為了已制定的《快遞暫行條例》。
此期間《中華人民共和國(guó)公路法》《中華人民共和國(guó)道路運(yùn)輸條例》都曾作修改，但只是個(gè)別條款的小修小補(bǔ)，沒(méi)有完成修改任務(wù)。
這兩個(gè)版本的法規(guī)體系也是相當(dāng)于與一個(gè)立法規(guī)劃。
相對(duì)于2016年版法規(guī)體系到2030年，2020版法規(guī)體系的規(guī)劃期限更為長(zhǎng)遠(yuǎn)，安排到本世紀(jì)中葉前。筆者可能已經(jīng)捱不到那一天了……
“緩”與“急”
2020版交通法規(guī)體系中共有53部法律、行政法規(guī)。
為觀察當(dāng)下交通法規(guī)體系完整性或者進(jìn)展情況，筆者也試著建立了一個(gè)簡(jiǎn)單評(píng)價(jià)指數(shù)體系，“已制定”的法律法規(guī)得2分，“待修改”的得1分，“待制定”的0分，然后按百分制折算。計(jì)算下來(lái)是41.5%。
這當(dāng)然很不嚴(yán)謹(jǐn)。但是能夠說(shuō)明交通法規(guī)體系的“完善度”還不高。交通法規(guī)體系建設(shè)任重道遠(yuǎn)。
然而這事急不來(lái)。不是靠著交通人主觀努力就能夠完成的。
依法治國(guó)，各領(lǐng)域都要法律依據(jù)。但法律法規(guī)立法資源有限。各部門(mén)都在擠獨(dú)木橋。
因此在這較為龐大的法規(guī)體系中分出個(gè)要分出個(gè)輕重緩急。
與社會(huì)生活、經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系緊密的法律法規(guī)當(dāng)然最要緊。特別是在那些環(huán)境劇烈變化、原有管理體制亟待調(diào)整的領(lǐng)域，立法修法就更為緊迫。
相關(guān)例子很多。打開(kāi)《中華人民共和國(guó)鐵路法》，感覺(jué)是蒸汽機(jī)車?yán)涣芯G皮車廂迎面開(kāi)來(lái)……很多內(nèi)容與當(dāng)前體制對(duì)不上號(hào)了。
還有《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》的修訂也很急迫。按照現(xiàn)行條例，越來(lái)越多的收費(fèi)公路收費(fèi)期限屆滿。收費(fèi)公路整體制度亟需進(jìn)行重大調(diào)整。
去年年底交通運(yùn)輸部發(fā)布《小微型客車租賃經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理辦法》(交通運(yùn)輸部令2020年第22號(hào))。根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》“部門(mén)規(guī)章規(guī)定的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項(xiàng)”。這部部門(mén)規(guī)章的制定依據(jù)，大概只有交通運(yùn)輸部的“三定”。這很容易引發(fā)一些爭(zhēng)議。
通過(guò)修訂《中華人民共和國(guó)道路運(yùn)輸條例》，將汽車租賃經(jīng)營(yíng)納入到道路運(yùn)輸相關(guān)業(yè)務(wù)，是解決這一規(guī)章依據(jù)問(wèn)題最適合的方式。
這就又要說(shuō)到《中華人民共和國(guó)道路運(yùn)輸條例》?！稐l例》發(fā)布后已經(jīng)三次修訂，都是根據(jù)單項(xiàng)的小修保養(yǎng)性質(zhì)，于事無(wú)補(bǔ)?！稐l例》修訂草案征求意見(jiàn)稿發(fā)了幾次，從篇幅上就看得出打磨工作明顯不夠。
“軟”與“硬”
雖然沒(méi)有權(quán)威定義，人們還是常常會(huì)把法律或者法律條文分成“硬法”、“軟法”。
一般來(lái)說(shuō)，有國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施的剛性規(guī)則，可以被稱為“硬法”。
所謂“軟法”，一般是指一些空泛的法律條款，常常使用“鼓勵(lì)”“支持”“引導(dǎo)”“倡導(dǎo)”等一些詞匯。有行為模式要求，但沒(méi)有規(guī)定法律后果，也沒(méi)有設(shè)置相應(yīng)的制約措施。
還有一些法律法規(guī)的條文本身比較抽象、模糊，缺乏法律應(yīng)有的確定性，在執(zhí)法中時(shí)常引起爭(zhēng)議，以至于不具有操作性。這也應(yīng)該可以納入“軟法”的范疇。
還有些條文屬于可有可無(wú)的“正確的廢話”。大概也可以歸入軟法一類。
交通運(yùn)輸工作本來(lái)就是實(shí)打?qū)嵉墓ぷ?。相?duì)于文化教育科技等領(lǐng)域的一些法律法規(guī)，交通法規(guī)總體上還是比較“硬”的，可以說(shuō)都是“硬法”。
但是交通領(lǐng)域相對(duì)“虛”一點(diǎn)的工作，也很容易出現(xiàn)“軟法”。
2016版交通法規(guī)體系中的《綜合交通運(yùn)輸促進(jìn)法》，從標(biāo)題上看就偏軟。在2020版法規(guī)體系中，這部法律的標(biāo)題改成了《交通運(yùn)輸法》，但從該法的地位、作用上看，還是很容易成為展示綜合交通運(yùn)輸理念的宣言書(shū)，成為各種交通方式融合發(fā)展的倡議書(shū)。
交通法規(guī)中的軟條文也還是不少的。在《中華人民共和國(guó)道路運(yùn)輸條例》中對(duì)經(jīng)營(yíng)者的一些“應(yīng)當(dāng)”的規(guī)定，在“法律責(zé)任”部分就找不到相應(yīng)的處罰或者其他不利后果的條款。對(duì)違反相關(guān)規(guī)定的，執(zhí)法者通常只能干瞪眼，而設(shè)定的義務(wù)也很讓難經(jīng)營(yíng)者去履行。
“軟法治理”當(dāng)前也是比較流行的概念。但是就法律本身的價(jià)值而言，是應(yīng)該劃底線、設(shè)紅線、架高壓線的。
“軟法治理”方面，在社會(huì)生活領(lǐng)域，道德規(guī)范可以發(fā)揮作用;在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，可以通過(guò)政府規(guī)劃、財(cái)政政策、產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)等手段實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。
法律，特別是對(duì)行政管理職權(quán)事項(xiàng)作出規(guī)定的行政法規(guī)，還是要硬起來(lái)。
“央”與“地”
國(guó)家層面的交通法規(guī)體系中，只有法律和行政法規(guī)。
但對(duì)地方而言，地方立法的涉及交通領(lǐng)域的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章，也是交通法規(guī)體系的組成部分。
我國(guó)的立法是中央、地方適當(dāng)分權(quán)，多級(jí)并存和多類結(jié)合的體制。2015年《中華人民共和國(guó)立法法》修改后，設(shè)區(qū)市普遍獲得了立法權(quán)。地方立法的層次就更多了。
為了彰顯立法職能，一些地方立法積極性很高。有的地方似乎還熱衷搞上下對(duì)應(yīng)，上面有法律法規(guī)，地方也來(lái)個(gè)條例;省級(jí)立法踴躍，市里也不甘落后。
說(shuō)實(shí)在的，一些地方立法的質(zhì)量堪憂。最突出的是重復(fù)立法問(wèn)題嚴(yán)重。有學(xué)者統(tǒng)計(jì)，有的地方立法重復(fù)上位法內(nèi)容達(dá)到八九十。說(shuō)“移植”是好聽(tīng)的，實(shí)際就是“抄襲”?！跋路ǔ戏?，子法抄母法，一法抄多法”。
光是重復(fù)也就算了，有的地方立法喜歡標(biāo)新立異。這里換個(gè)詞語(yǔ)，那里加個(gè)定語(yǔ)，不僅沒(méi)有實(shí)際意義，還造成一些歧義。
地方立法任務(wù)完成后，又缺少“養(yǎng)護(hù)”。上位法修改、廢止，下位法又跟不上，事實(shí)上處于失效狀態(tài)。
交通運(yùn)輸?shù)幕疽蟮膬?nèi)連外通，法制的統(tǒng)一與“車同軌”一樣重要。然而國(guó)家幅員遼闊，各地差異太大，全國(guó)完全一致顯然不現(xiàn)實(shí)。
何況交通領(lǐng)域有的工作屬于地方性事務(wù)。例如出租汽車， 1998版的交通部“三定規(guī)定”中就曾明確“將出租車管理職能交給地方各城市人民政府”。
交通法規(guī)體系中央地關(guān)系最好是這樣：
一是能統(tǒng)一則統(tǒng)一。
中央立法管用的，地方立法就不要立了。地方要避免為立法而立法，為任務(wù)而立法，更不要建地方的法規(guī)體系。當(dāng)然中央的立法要充分征求地方意見(jiàn)，認(rèn)真研究吸納各地的意見(jiàn)建議。
二是地方立法是補(bǔ)充。
中央已經(jīng)立法，但有未及事項(xiàng)需要補(bǔ)充的，地方立法根據(jù)特殊情況和實(shí)際需求進(jìn)行的填補(bǔ)、增補(bǔ)。在內(nèi)容上不必面面俱到重復(fù)上位法。
中央立法盡可能兼顧到各地差異。對(duì)差異大的，通過(guò)授權(quán)給地方規(guī)定留出一定的空間。網(wǎng)約車立法中其實(shí)是個(gè)好例子。交通運(yùn)輸部等部門(mén)的聯(lián)合規(guī)章規(guī)定了網(wǎng)約車管理的基本原則和整體框架，但又尊重地方事權(quán)，在車輛、司機(jī)準(zhǔn)入方面各城市實(shí)行“一城一策”，有利于中央政策落地。
三是地方可以先行先試
中央尚未立法的事項(xiàng)，鼓勵(lì)地方先行立法，在實(shí)踐中形成經(jīng)驗(yàn)，為中央立法提供借鑒。2020版交通法規(guī)體系文件就提出“對(duì)于國(guó)家層面尚不具備統(tǒng)一立法條件的領(lǐng)域，鼓勵(lì)地方在立法權(quán)限范圍內(nèi)先期開(kāi)展地方立法”。
這是推進(jìn)交通法制化的地方實(shí)踐，也有利于交通法規(guī)建設(shè)全國(guó)層面的突破。在汽車租賃經(jīng)營(yíng)管理等方面，一些地區(qū)的立法探索，就為出臺(tái)部門(mén)規(guī)章以及將來(lái)的行政法規(guī)積累了經(jīng)驗(yàn)。
期待交通法規(guī)體系框架早日建成。
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